El Gobierno establece la necesidad de celebrar determinados contratos entre la Administración pública y determinados entes del sector público adscritos a ella para determinar los objetivos a conseguir y los recursos que se ponen a su disposición, estableciendo indicadores para medir el grado de consecución de dichos objetivos. Este contrato se conoce como contrato programa y aquí vamos a ver en qué consiste, su origen, duración, objetivos y ejemplos.
En este artículo hablamos de:
¿Qué es un contrato programa?
Un concepto de contrato programa lo define como un acuerdo entre el Estado y las entidades públicas que reciben subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado en el que se establecen los derechos y obligaciones de cada una de las partes.
Estos contratos tienen carácter plurianual y recogen las relaciones económicas y jurídicas entre los contratantes. Las partes que firman el contrato programa se encuentran en desequilibrio ya que una de ellas tiene la facultad de financiar a la otra.
Los contratos programa son utilizados en sectores como la educación, la sanidad o la televisión, en los que trabajan especialistas muy cualificados en estructuras bastante planas (con pocos niveles jerárquicos) donde el poder radica abajo.
El Contrato-programa supone una técnica jurídica con doble funcionalidad y naturaleza: por un lado la propia del contrato, en cuanto a compromiso de las partes, y por otra la de programa, propio de las subvenciones, en cuanto marca unos fines u objetivos paulatinos o deslizantes.
El contrato-programa participa también de algunas notas características de los contratos de adhesión, tan conocidos en el ámbito civil, donde la posición predominante de una parte frente a la otra, en materia de financiación, hace que las negociaciones puedan ser un mero formalismo.
Origen de los contratos programa en España
Los contratos programa aparecen en España en los años 80 con la finalidad de disminuir el déficit de las empresas públicas y gestionar las subvenciones nominativas recogidas en los presupuestos del Estado. A través de esos contratos se pretende también acordar planes de saneamiento y modernización en sectores en reconversión industrial, como los astilleros o la minería.
El primer contrato programa se firmó por Hunosa en 1981 estableciendo unos objetivos generales respecto al coste de la plantilla y de cada tonelada de carbón extraída. En esa época Renfe firmó también el primer contrato programa con el Estado.
Esto dio lugar a un enorme protagonismo de Hacienda sobre los responsables sectoriales, con menos capacidad para concretar su actividad en términos medibles. La preponderancia de las direcciones generales de presupuestos como tercer protagonista principal nos lleva a considerar la trilateralidad como una característica más de los contratos presupuestarios,
Actualmente, los contratos programa se encuentran regulados en la Ley General Presupuestaria, donde se establece un procedimiento detallado para su suscripción. Así, estos contratos deben contener cláusulas de:
- hipótesis macroeconómicas,
- aportaciones presupuestarias,
- objetivos de la política de personal,
- rentabilidad,
- productividad o reestructuración,
- indicadores de evaluación y
- efectos del incumplimiento de los compromisos.
También se establece la necesidad de realizar una auditoría del contrato-programa cuando las aportaciones se encuentren condicionadas al cumplimiento de objetivos precisos, a la evolución de determinadas magnitudes financieras o hipótesis macroeconómicas.
Objetivos de los contratos-programa
Los contratos programa pretenden conseguir los objetivos o fines que les asigne el Gobierno, dentro del contexto de un plan más general que sea la expresión de los grandes objetivos nacionales.
Por tanto, los objetivos dependen del sector concreto en el que se suscriba el contrato programa. El contrato pretende asegurar el cumplimiento por parte de la empresa pública de sus fines o propósitos de interés general, confiriéndole autonomía para la consecución del resto de sus objetivos.
¿Cuánto dura un contrato programa?
La duración del contrato programa es plurianual pero se renueva anualmente. Es decir, los derechos y deberes establecidos en el mismo deben cumplirse a lo largo del año.
Diferencias entre contrato-programa y convenio
Un convenio suele ser un arreglo informal, a menudo no escrito, entre dos o más partes. Las partes simplemente consienten o se abstienen de hacer algo. Nada requiere que las partes se adhieran a los términos del acuerdo.
Un convenio no se puede hacer cumplir en los tribunales a través de un litigio porque carece de los elementos de un contrato. No tiene absolutamente ninguna fuerza legal, aunque a menudo es el comienzo de la negociación de un contrato.
Un contrato-programa, por otro lado, es un acuerdo formal entre dos partes que se puede hacer cumplir ya sea en un tribunal o mediante arbitraje. Los contratos son válidos cuando ambas partes aceptan los términos.
Ejemplos de contrato programa (activos)
Existen diversos ejemplos de contrato programa vigentes actualmente en nuestro país. Podemos dividirlos por regiones y por sectores.
Por regiones
Prácticamente todas las regiones de nuestro país disponen de contratos programa dentro del ámbito de sus competencias.
Madrid
La Comunidad de Madrid dispone de contratos programa para 2020 en el ámbito sanitario, educativo y, hace un mes, ha aprobado el contrato programa para Metro de Madrid. También existe contratos programa para Telemadrid y el Canal de Isabel II.
Cataluña
En Cataluña se han firmado contratos programa en el sector educativo, en Servicios Sociales, en sanidad y con el Teatro Nacional. También hay contratos programa con la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals y con las empresas de transporte públicas.
Asturias
En Asturias igualmente existen contratos programa con las entidades educativas y sanitarias públicas, además de con las cuencas mineras.
Galicia
La comunidad gallega tiene firmados contratos programa con los centros educativos y sanitarios así como con el CSIC en temas de investigación. Cada contrato programa será ampliado en 2021.
Andalucía
La Junta de Andalucía ha suscrito diversos contratos programa con los centros educativos y sanitarios públicos de la comunidad. También con la Agencia Pública de la Radio y Televisión andaluza.
Por sectores
Los principales sectores donde se han firmado contratos programa son la educación, la sanidad y la televisión pública. Veamos cada uno de ellos.
Educación
Los centros docentes, para lograr la igualdad y la excelencia en la educación, deben desarrollar las capacidades de todo el alumnado conforme sus posibilidades y circunstancias y, para eso, tienen que organizarse de manera diferenciada, planificando sus recursos y desarrollando las actuaciones necesarias para el logro de unos objetivos concretos en un período de tiempo determinado.
Los contratos-programa pretenden adaptar las diferentes líneas de trabajo a las novedades introducidas por la Ley Orgánica 8/2013, para la mejora de la calidad educativa, y pretenden:
- potenciar de forma prioritaria el desarrollo de las competencias clave,
- mejorar la convivencia en los centros,
- promoción de la igualdad de género y de medidas que fomenten la inclusión,
- profundización en el logro de la excelencia educativa,
- reducción de las tasas de abandono escolar temprano, y
- promoción de la atención educativa para la compensación de desigualdades en la educación.
Sanidad
El Sistema Sanitario español, tras haber alcanzado su plena consolidación, se ve inmerso, junto a la práctica totalidad de Sistemas de nuestro entorno, en un interesante debate sobre su futuro, dentro de los condicionantes derivados del marco general de interdependencia política creciente y de salida de una grave crisis económica, que tiene su más claro reflejo en los esfuerzos de todos los países por controlar el déficit público y el desempleo.
El Contrato Programa, es una herramienta con capacidad potencial para mejorar los resultados de gestión, con la participación activa de los profesionales, que con sus decisiones clínicas y organizativas cotidianas tienen capacidad de inducir (empleando, para este fin, un proceso de pactos y negociaciones, a cuantos niveles de la organización desee cada responsable de su uso).
El Contrato Programa debe venir acompañado, si se quiere alcanzar su máxima utilidad, de un cambio cultural en gestores y clínicos, que haga de la negociación y la corresponsabilidad una forma habitual de relación.
La consecuencia de la implantación del Contrato Programa deberá ser la modificación de un determinante interno básico en la organización: la devolución del poder de gestión a los profesionales.
Televisión pública
Los contratos-programa se han manifestado muy apropiados para potenciar la autonomía en su gestión, organización y funcionamiento de las corporaciones que prestan el servicio púbico audiovisual. El artículo 41 de la Ley 7/2010, General de la Comunicación Audiovisual, norma básica de aplicación a todas las CCAA, determina que los objetivos generales de la función de servicio público se establecerán normativamente para un periodo de nueve años.
Su desarrollo y concreción para todos y cada uno de sus canales, se llevará a cabo para plazos inferiores, mediante la suscripción de los correspondientes contratos-programa.
El modelo de Radio-Televisión Española, como de RTV de las CCAA, incorpora, por tanto, dos instrumentos estratégicos. Un mandato aprobado por el parlamento respectivo y un contrato-programa pactado con el Gobierno que lo concretará y desarrollará, permitiendo, además, satisfacer las necesidades de financiación.
En el caso de RTVE, a pesar de las citadas previsiones, y trascurrida casi una década desde la aprobación del Mandato-Marco, todavía no se cuenta con el primer contrato-programa, a diferencia de las televisiones autonómicas, lo que ha ocasionado la crítica de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en un reciente informe del año 2016.
Principales beneficios de los contratos programa
Si el buen Gobierno persigue alcanzar cotas aceptables de transparencia, eficacia, eficiencia, cumplimiento de la legalidad y de satisfacción en el ciudadano, entonces la prestación de servicios a través de los contratos-programa es una buena idea.
Nuestra clásica doctrina presupuestaria entiende que existen muchas ventajas potenciales en los contratos programa. En efecto, se trata de una magnífica herramienta de rendición de cuentas sobre recursos, costes y resultados, máxime si se formaliza el contrato con varias entidades homogéneas, como es el caso de las CC.AA., con varias universidades públicas en su ámbito competencial, donde la opacidad en la asignación de los recursos puede propiciar situaciones de favoritismo político.
Su implantación en muchas áreas de la administración institucional se ha vuelto imprescindible, al tener establecerse una serie de principios básicos para la actuación y relaciones de todas las AA PP.
Asimismo, supone un cambio de cultura organizativa, pues termina con la clásica gestión incrementalista y se acepta que la consignación de fondos presupuestarios es una decisión política ligada a resultados, incorporando cierta racionalidad mediante una base objetiva para la negociación periódica con cada organismo.
En suma, el contrato-programa aporta, sobre el papel, una eficaz herramienta de gestión para alcanzar las metas, objetivos e implementar los valores de la organización, pues promueve la convergencia de intereses del personal pero exige de gran transparencia en todo el proceso: desde la planificación y los objetivos estrella en cada periodo o las condiciones en la firma del acuerdo hasta su seguimiento, con la evaluación de incentivos y resultados.