La llamada encomienda de gestión suele calificarse como una más de las técnicas de traslación de competencias entre entes públicos y órganos administrativos. Es una técnica que tiene ciertas similitudes con la delegación, tanto intersubjetiva como interorgánica, aunque su régimen jurídico propio y específico y sus presupuestos son diferentes. Veamos qué es la encomienda de gestión, sus características, requisitos y formalización.
En este artículo hablamos de:
¿Qué es la encomienda de gestión?
La encomienda de gestión es una de las técnicas de alteración del ejercicio de las competencias por los órganos administrativos, es decir, de las funciones que le son atribuidas a cada órgano por el ordenamiento jurídico.
La distribución de competencias de una Entidad entre los diversos órganos de la misma se basa en el principio de división del trabajo, pilar de un funcionamiento eficaz de toda organización.
La Ley de Régimen jurídico del Sector Público establece que la competencia es irrenunciable y debe ejercerse por los órganos a los que se les atribuye como propia. No obstante, hay técnicas en que se transfiere la titularidad y ejercicio de competencias o que influyen en los elementos de su ejercicio, pero no afectan a la titularidad.
La encomienda de gestión pública supone una expresión de la potestad organizatoria de la Administración y de su poder de auto organización, que se ejerce siempre con respeto a los principios y aspectos de la organización administrativa que se regulan en la Constitución y en la ley.
Existen diferencias entre un convenio y una encomienda de gestión. Los convenios son instrumentos de colaboración mediante los que se formalizan compromisos entre dos o más partes. Por su parte, las encomiendas de gestión son figuras administrativas que permiten encargar a otros órganos o entidades de la misma administración o de distinta, la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios, siempre sin alterar su titularidad competencial.
La encomienda de gestión también se diferencia del encargo a medio propio. Este último es la fórmula a través de la cual los poderes adjudicadores podrán encargar la ejecución de las prestaciones propias de los contratos de obras, suministros, servicios, concesión de obras y concesión de servicios a otra persona jurídica distinta a ellos, ya sea de derecho público o de derecho privado, siempre y cuando ésta tenga la calificación jurídica de medio propio personificado respecto de ellos.
Características
Las características de la encomienda de gestión pueden sintetizarse tal como se expone a continuación.
Objeto
El cumplimiento de la encomienda, según la LRJPAC, supone la realización de actividades puramente materiales, técnicas o de servicios que dan lugar a actos jurídicos con sustantividad propia.
La encomienda de gestión actúa, pues, como un mecanismo que permite compatibilizar la irrenunciabilidad de las competencias con la carencia de medios materiales para su desempeño o con el logro de mayor eficacia en la gestión. Es decir, es una forma de ejercer las propias competencias sin necesidad de transferir ni la titularidad ni el ejercicio de las mismas.
Forma
Es necesario formalizar las encomiendas de gestión en el instrumento recogido para cada Administración y, en su defecto, mediante acuerdo expreso de los órganos o Entidades de derecho público de la misma Administración entre los que se realiza la encomienda. La ley recoge la obligación de publicar en el Boletín Oficial correspondiente el acuerdo de encomienda. En ese acuerdo deberán especificarse las actividades a las que afecta, el plazo de vigencia y la naturaleza de la gestión que es objeto de encomienda. Esa encomienda será eficaz solo tras la publicación del correspondiente acto o acuerdo.
Es posible que cada Administración regule los requisitos exigidos para la validez de tales acuerdos que incluirán al menos expresa mención de la actividad o actividades a las que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión encomendada.
Presupuestos habilitantes
La encomienda de gestión se justifica en razones de eficacia o en el hecho de no poseer el órgano encomendante los medios técnicos idóneos para la realización o desempeño de la actividad.
Consecuencias y efectos
La encomienda de gestión no determina la cesión, ni la alteración, de la titularidad de la competencia. En efecto, la encomienda de gestión no conlleva la cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio. El encomendante retiene, por tanto, la titularidad e, incluso, su ejercicio en el plano jurídico formal. Es decir, la encomienda no modifica las competencias.
Por ello mismo, la encomienda de gestión no altera la imputación de la actividad desarrollada, que lo será al órgano encomendante.
Finalmente, es importante destacar que la encomienda de gestión requiere que el órgano encomendante dicte todos aquellos actos o resoluciones jurídicos apoyen o incluyan a la concreta actividad material a la que se refiere la encomienda.
Normativa
La encomienda de gestión se regula en la ley 40/2015 de Régimen jurídico del Sector Público (LRJSP).
El artículo 8 LRJSP recoge las técnicas de modificación de los elementos que determinan el ejercicio de la competencia: encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia.
La encomienda se regula extensamente en el artículo 11 de la LRJSP. El rasgo fundamental que permite distinguir la encomienda de la delegación, es que la primera se refiere a actividades materiales o técnicas, de gestión como su nombre indica o de servicios de la competencia de un órgano o Entidad. No opera en el ámbito de la adopción de decisiones que también forma parte del ejercicio de la competencia.
La LRJSP regula conjuntamente los supuestos de encomienda que se producen entre órganos de una misma Entidad pública y aquellos que tienen lugar entre órganos de diferentes Entidades de derecho público.
También se regula la encomienda de gestión en la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LRJPAC).
¿Quiénes pueden recibirla?
La encomienda de gestión es posible realizarla entre órganos administrativos o entidades de derecho público y otros órganos o entidades de la misma o distinta Administración. Así lo establece la LRJPA, marcando el posible carácter intersubjetivo de la encomienda de gestión su diferencia con la avocación, la delegación de firma o la suplencia, mientras que, por el contrario, el doble carácter que puede adoptar la aproxima a la delegación de competencias, que, como es notorio, puede ser tanto interorgánica como intersubjetiva.
El objeto de la encomienda puede tener por destinatarios tanto a órganos administrativos como a entidades de derecho público con personalidad distinta de la Administración encomendante, todo ello, claro es, sin perjuicio de que la encomienda no supone, en ningún caso, cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio.
Solo pueden asumir la posición de encomendante los organismos que dicten actos administrativos.
¿Cuándo pueden ser destinatarios de la encomienda personas físicas o jurídicas sometidas al derecho privado?
El régimen jurídico de la encomienda de gestión no es aplicable en el caso de que la realización de las actividades corresponda a personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado. En este caso esa encomienda de gestión estará sometida a la legislación correspondiente de contratos del Estado. No pueden encomendarse a este tipo de personas o entidades actividades que, de acuerdo con legislación vigente, estén sujetas al derecho administrativo.
Esta previsión elimina una posible vía de eludir los requisitos de la contratación administrativa, ya que impide utilizar la encomienda de gestión para deferir a favor de particulares la gestión de actividades, obras o servicios de la Administración.
Por lo demás, se ha previsto específicamente en algunas normas la posibilidad de realizar encomiendas de gestión, si bien esas encomiendas deberán ajustarse a las reglas generales previstas por la LRJPAC. Así sucede en la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985, cuyo art. 15.d) prevé que “en relación con el dominio público hidráulico y en el marco de las competencias que le son atribuidas por la Constitución, el Estado ejercerá, especialmente, las funciones siguientes: el otorgamiento de autorizaciones referentes al dominio público hidráulico, así como la tutela de éste, en las cuencas hidrográficas que excedan del territorio de una sola Comunidad Autónoma. Puede encomendarse a las comunidades de usuarios la explotación y el mantenimiento de las obras hidráulicas que les afecten“.
Requisitos para la encomienda de gestión de un proceso administrativo
La encomienda, al suponer una gestión de la competencia por alguien que no es el titular de la misma, exige que concurran una serie de circunstancias:
- Motivos de eficiencia o inexistencia de medios técnicos idóneos en el titular de la competencia
- Conservación de la responsabilidad (no se traslada ni la competencia ni su ejercicio, sólo la gestión)
- Que la actividad se encomiende por otro órgano administrativo o entidad pública.
Un ejemplo de encomienda de gestión es la realizada por el Servicio Canario de la Salud, a través del Servicio de Normativa y Estudios de la Secretaría General, con las distintas entidades públicas y privadas, dentro de su ámbito de competencias y para la consecución de sus objetivos de promoción y protección de la salud, prevención de la enfermedad y asistencia sanitaria, así como de regulación general de cuantas actividades, servicios y prestaciones, públicos o privados, determinen la efectividad del derecho constitucional a la protección de la salud.
La encomienda de gestión es también utilizada por los ayuntamientos en muchas ocasiones.
Formalización de las encomiendas de gestión
Cuando la encomienda de gestión tiene carácter interorgánico o se produce entre un órgano y una entidad de derecho público en el seno de una misma Administración, dicha encomienda deberá formalizarse cumpliendo los requisitos establecidos por su propia normativa y, en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos o entidades intervinientes.
De todas formas, el mecanismo utilizado para formalizar la encomienda de gestión y su resolución deberá ser publicado en el Diario Oficial correspondiente para garantizar su eficacia.
Aparte de los requisitos generales establecidos por la LRJPAC, la encomienda de gestión debe ajustarse a la normativa que cada Administración haya establecido al respecto. Esos acuerdos deberán incluir, al menos, expresa mención de la actividad o actividades a las que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión encomendada.
La encomienda entre órganos y/o entidades de derecho público que dependan de la misma Administración Pública establecida mediante acuerdo expreso entre el encomendante y el encomendado o gestor no debería descartar, sin embargo, la posibilidad de que la misma se pudiera imponer sencillamente por orden del superior jerárquico común, no requiriéndose declaración alguna de voluntad por parte de los órganos implicados en la relación jurídica que con la encomienda se crea.
De otra parte, en el caso de que la encomienda de gestión se produzca entre órganos y/o entidades de derecho público pertenecientes a distintas Administraciones (encomienda de gestión intersubjetiva), se formalizará mediante firma del correspondiente Convenio entre las Administraciones implicadas. Así pues, la encomienda, en concreto, entre la Administración estatal y las Administraciones autonómicas requiere el correspondiente acuerdo que se plasmará en la celebración de un Convenio.